住宅建設用地使用權屆滿與自動續期：續期費用的規定尚未制定

1990 年 5 月 19 日的國務院令第 55 號，《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（2020 年 11 月 29 日修訂）第 12 條按用途規定五種出讓最高年限，居住用地七十年居首。¹依這個年限推算，1990 年代前期出讓的住宅用地要到 2060 年代才陸續屆滿。

同一批出讓裡另有一種地塊，合同約定的年限遠短於七十年，屆滿的時點早了數十年。這一類地塊在 2016 年已經到期，而屆滿之後怎麼辦理，當時與現在依據的都不是法律。

權利與年限

暫行條例第 12 條所定的是各用途的上限，個案的年限依出讓合同約定。¹住宅的上限為七十年，合同約定二十年、四十年者，其屆滿日依合同計算，不因法定上限較長而延後。

受讓取得的年限同樣依合同起算。暫行條例第 22 條規定，通過轉讓方式取得土地使用權者，其使用年限為出讓合同規定的使用年限減去原土地使用者已使用年限後的剩餘年限，²買下一處已經出讓多年的住宅，取得的是剩餘年限，房屋的屋齡與土地的剩餘年限因此是兩個數字。這一套年限規則不分用途，住宅與非住宅的計算方式相同，差別在最高年限與屆滿時適用第 359 條的哪一款〈非住宅建設用地使用權屆滿與續期：商業用地四十年之後〉。

第 359 條第 1 款規定了什麼

1住宅建設用地使用權期限屆滿的，自動續期。續期費用的繳納或者減免，依照法律、行政法規的規定辦理。

2非住宅建設用地使用權期限屆滿後的續期，依照法律規定辦理。該土地上的房屋以及其他不動產的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規的規定辦理。

第 1 款由兩句組成。前句就屆滿定其效果，使用權不因期限屆滿而消滅，續期不待任何行為而發生；³後句就續期費用指向法律與行政法規兩個層級。

該款未以申請為要件，未以繳納費用為續期的條件，也未規定續期後的年限。該款所定者為自動續期，以及續期費用的繳納或者減免依照法律、行政法規的規定辦理；年限與費用的內容，第 1 款交由該二層級的規範決定。

「繳納或者減免」二者並列，意味著條文自身未決定收費與否。現行法上因此有兩個方向的欠缺：既無據以計收續期費用的規定，也無據以減免的規定。把自動續期讀成永久免費，超出了該款的射程。

住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。非住宅建設用地使用權期間屆滿後的續期，依照法律規定辦理。該土地上的房屋及其他不動產的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規的規定辦理。

中國大陸民法典第 359 條由物權法第 149 條而來，兩條逐字比對有四處出入。⁴文字上的三處是：「期間屆滿」改為「期限屆滿」，「房屋及其他不動產」改為「房屋以及其他不動產」，原本的一個條文拆成住宅、非住宅兩款。第四處增加了一整句「續期費用的繳納或者減免，依照法律、行政法規的規定辦理」，四處出入裡只有這一處改動了規範的內容。

該句所增加的，是費用事項的規範層級要求。2007 年至 2020 年間，法律對住宅續期費用未設任何指引；民法典施行之後，指引有了，指引所指向的規定仍未制定。

第 2 款的適用對象為非住宅，其在現行法上的內容、地方文件所填補的年限與價款，見〈非住宅建設用地使用權屆滿與續期：商業用地四十年之後〉。同款後段就該土地上的房屋以及其他不動產的歸屬另定有規則，其適用對象同為非住宅；住宅屆滿時房屋的歸屬，第 1 款未設規定。

續期費用的規定至今未制定

第 1 款所指的兩個層級，現行法上與住宅屆滿有關的規定各是什麼，可以逐一列出。法律層級是城市房地產管理法第 22 條，該條以「土地使用者需要繼續使用土地的，應當至遲於屆滿前一年申請續期」為要件，並以重新簽訂出讓合同、依照規定支付土地使用權出讓金為續期的形式；⁵行政法規層級是暫行條例第 41 條，同樣以申請、重新簽訂合同、支付出讓金與辦理登記為要件。⁶兩者的要件與第 1 款的自動續期並不相同，其對住宅的適用關係，取決於後法與特別規定的效力範圍。

規範層級另有一條可以援引。中國大陸立法法第 91 條第 2 款規定，部門規章規定的事項應當屬於執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項，沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規範。⁷中國大陸民法典第 359 條第 1 款既已指定續期費用依照法律、行政法規辦理，在該二層級的規定制定之前，低於該層級的文件不得作為向住宅建設用地使用權人計收續期費用的依據。這一項結論的理由是規範層級與依據的欠缺，與費用該不該收無關。

全國人民代表大會官方網站刊載的新華社報導載，全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會主任沈春耀在向常委會會議作說明時表示，根據黨中央批准的有關工作安排，該項工作由國務院有關部門研究，提出方案後，國務院提出法律修改議案，修改城市房地產管理法或者物權法，而國務院有關部門尚未正式提出方案和修法議案。⁸民法典編纂時，王晨在 2020 年 5 月 22 日所作的草案說明將第 359 條第 1 款列為用益物權部分的完善事項之一，理由寫的是落實黨中央關於完善產權保護制度依法保護產權的要求。⁹對照 2007 年物權法草案的大會說明，該說明列舉草案所明確並保護的權利時，寫的是私人所有權、業主的建築物區分所有權、土地承包經營權與宅基地使用權，全篇未及於住宅建設用地使用權屆滿的續期。¹⁰

短年期地塊實際如何辦理，見一件部門復函。國土資源部辦公廳《關於妥善處理少數住宅建設用地使用權到期問題的復函》（國土資廳函〔2016〕1712 號），2016 年 12 月 8 日，受文者為浙江省國土資源廳，係就該廳《關於如何處理少數住宅用地使用權到期問題的請示》（浙土資〔2016〕64 號）所作的答覆，並載明經徵得住房和城鄉建設部同意。¹¹該函引物權法第 149 條與《中共中央國務院關於完善產權保護制度依法保護產權的意見》（中發〔2016〕28 號）「研究住宅建設用地等土地使用權到期後續期的法律安排」一句，¹²並以「在尚未對住宅建設用地等土地使用權到期後續期作出法律安排前」為前提，定三項過渡性辦法：不需要提出續期申請，權利人不需要專門提出續期申請；不收取費用，市、縣國土資源主管部門不收取相關費用；正常辦理交易和登記手續。¹³登記部分另有明文：此類住房發生交易時，正常辦理房地產交易和不動產登記手續，涉及「土地使用期限」仍填寫該住宅建設用地使用權的原起始日期和到期日期，並註明依該復函辦理相關手續。¹⁴

該函的射程由它自己的文字劃定。適用對象為其標題與正文所稱「少數住宅建設用地使用權」屆滿的情形，性質為部門辦公廳對省級主管部門請示所作的復函，前提是法律安排尚未作出。該函全文未提及任何城市，其所據的請示來自浙江省國土資源廳，該請示原文未見公開。所引的中發〔2016〕28 號為黨與國務院的文件，本身不是法規範，落到法上要經立法或行政程序。發文機關的網站已下線，本章所據為省級自然資源主管部門法規庫的轉載頁。

登記層面另有一項欠缺。《不動產登記操作規範（試行）》全篇就建設用地使用權設有大量規定，涉及續期的只有海域使用權兩處；¹⁵住宅建設用地使用權屆滿自動續期之後，登記簿的期限欄如何填寫，國家層級的操作規範未設規定，可據以辦理的只有前引復函對其所處理情形所定的填寫方式。

2021 年 10 月 23 日全國人民代表大會常務委員會作成《關於授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作的決定》，授權的試點期限為五年，自國務院試點辦法印發之日起算，試點實施啟動時間由國務院確定。¹⁶該決定所授權的是房地產稅這一保有環節的稅捐試點，與中國大陸民法典第 359 條第 1 款所指的續期費用分屬兩事：前者的規範對象是稅捐，後者是土地使用權續期的對價。至本章截稿日，未檢索到國務院試點辦法的印發文件。

制度時間線

末列為截稿日的規範狀態。深圳那一件的適用對象由該規定第二條劃定，¹⁷其第三條所定補交地價為相應用途公告基準地價的 35% 並按約定年期修正，¹⁸適用於該條所稱到期房地產；以出讓方式取得而依合同年限屆滿的住宅用地，不在其適用範圍。

住宅屆滿與自動續期各環節的法定標準

住宅這一款沒有申請期限，也沒有價款下限。下列各項判準中，數項尚無下位規定可資適用，其法源則已存在。

續期費用的有無與數額，取決於第 1 款所指的法律或行政法規，該二者未制定，而依前引法制工作委員會的說明，方案與修法議案應由國務院有關部門提出。續期後的年限是否重新起算，未設規定，且登記簿的填寫方式使該年限在登記上不另記載。前引復函所處理情形以外的屆滿如何辦理，該函未設規定。這三項未定之處，各自影響屆滿時的結論。

兩處住宅屆滿時的年限認定與續期效果

以下設例中的出讓年份、年限與取得方式為假設，各步驟的規定取自前引法律、行政法規與該件復函。

甲：某人持有一處住宅，出讓年限七十年，2003 年出讓，2073 年屆滿。

乙：某人 2010 年受讓一處住宅，該地塊 1995 年出讓，出讓年限二十年，2015 年屆滿。

甲乙兩例走到屆滿，結果都是不繳費用，理由各自不同。甲的理由是第 1 款所指的法律與行政法規未制定，現行法上無據以計收的規定；乙的理由是前引復函第二項明定不收取費用，而該項以法律安排尚未作出為前提。兩者都不是「續期無償」這一項規定的效果；現行法上沒有這樣一項規定。

與非住宅的對照

第 359 條兩款分屬兩套辦法。第 2 款所指的「法律規定」在現行法上的內容為城市房地產管理法第 22 條，續期的年限與價款由地方文件規定，逐項見〈非住宅建設用地使用權屆滿與續期：商業用地四十年之後〉。

表上四項，住宅一欄有三項寫的是規定的缺位，而三者的法律地位並不相同。續期的啟動有明文，第 1 款直接定其效果；費用有指引而無下位規定，指引本身還限定了規定的層級；年限則連指引也沒有，第 1 款對此未著一字。